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第一期|王宋祁:国有企业改革的实践历程及需要解决的问题(二)

从2003年到2012年的十年间,胡雯在中国国有企业改革方面采取了一系列重大举措,主要体现在两个方面:一是完善国有资产监管体系,具体内容是(1)丰富和完善国有资产投资者制度,并对财务责任、考核方式、监管机制、成本管理、分配政策和内部约束等方面做出规定。

(2)成立国有资产监督管理委员会(2003年4月6日),其职责是实现中央和地方两级国有资产管理体制。在该系统下,实现了资本管理、人事管理和管理的有效统一。

(3)深化一些垄断行业的改革和重组是党的十六届三中全会关注的重要改革课题之一,但后来的实践证明,这项改革的实施阻力最大,进展最不理想。

二是国有企业股份制改革,具体内容有三个:一是国有企业多元化;二是在大型国有企业,特别是“中央企业”建立规范的董事会制度。三是建立国有资本经营预算制度。

该制度的实质是将国有企业利润、资产和股权处置收入等国有资本收益纳入政府预算收入。自2007年以来,国务院、全国人大和财政部先后发布了一系列文件,推动国有资本经营预算制度在全国范围内的实施。但是,这些政策文件存在一个小缺陷,即没有明确规定国有资本收益的比例。

胡雯在过去十年里,不仅在推进国有企业改革方面做了大量的基础制度建设工作,还分别在2005年和2010年出台了发展非公有制经济的“新老36条规则”,为充分发挥民营经济和非国有经济的积极性奠定了法律前提。

胡锦涛同志在中国共产党第十六次全国代表大会上当选为党的总书记。在政治局委员会举行的第一次新闻发布会上,他强调了“集中精力建设,一心一意谋求发展”的必要性。

现在回想起来,胡雯的十年也是中国经济发展最快的十年,人均国内生产总值增长了四倍,这个速度可以用前后的空来描述。

2002年,中国的外汇储备只有2864亿美元。十年后,2012年,中国外汇储备达到3315.89亿美元。

可以说,胡雯的十年是中国金融基础增厚的十年,使中国的经济总量居世界第二。

然而,应该指出的是,由于2008年全球金融危机,中国在当年年底推出的令世界羡慕的“4万亿刺激计划”产生了两种效果:一方面,它使中国经济在全球危机中脱颖而出,为世界经济的增长做出了巨大贡献;另一方面,仓促出台强有力的刺激政策需要地方政府的合作。截至2009年8月,全国平台公司数量已超过3000家。这些隶属于各级地方政府的投资平台公司实际上是国有企业规模的大扩张。

这些平台公司也客观上成为基础设施扩张和重化工产能过剩的基本运营商。

2010年前后,一家国有企业的老板总结了当时形势下的“四进四退”:(1)党进四退,党的组织,特别是党委的最高领导人,应该负责政府事务。(2)政府行政系统直接负责政府进出市场时应由市场决定的事项。(3)随着国家的进步和人民的后退,国有企业拥有越来越多的资源。虽然民营企业有两条非公有制经济的“新老三十六条”,但它们仍然不能解决投资领域的玻璃门和春门问题。(4)“中央军队”已经转入“混合品牌军队”,并退却了。在各省市的土地招牌竞争中,创造地价的企业大多是中国企业。中央直属企业不仅在财力上享有便利,也是各地方政府竞争的对象。中央企业之外的所谓“混合品牌军队”更有利于在资源竞争中处于不利地位。

大约在2012年,这种国有企业老板的观点在社会上相当流行。这种观点反映出,至少有一些中国人认为党政机关应该有明确的分工。我们应该更多地发挥市场机制在资源配置中的作用。应该允许私人资本进入更多的投资领域。垄断地位超然的中央直属企业不应在竞争领域占据更多资源,应给非公有制经济,特别是民营中小微型企业更多发展机会。

这似乎是中国经济进入所谓“新常态”的必然选择。

自2012年党的十八大以来,国有企业改革也一直是十八届三中全会通过的《改革六十条》的内容之一。

“改革60”涉及330多个改革项目。我们党的理论家似乎对这份改革指导文件考虑得很透彻,所有的改革内容都应该列入其中。但是,从文章写作和改革操作实践的指导意义来看,我认为有三点值得讨论:第一,没有重点;第二,没有阶段划分。第三,是由于“一方面,另一方面”的辩证思维。如果事情是对的,手术可能会让人感到不知所措。如充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用等。

在国有企业改革问题上,“改革60”提出的基本要点是:(1)坚定不移地巩固和发展公有制经济,坚持公有制的主体地位,充分发挥国有经济的主导作用,不断增强国有经济的活力、控制力和影响力;(二)发展混合所有制经济,通过交叉持股改革国有经济;(3)国有资产监管主要是管理资本。

2015年8月,中共中央、国务院又推出了《关于深化国有企业改革的指导意见》,这是一份里程碑式的文件,该文件对国企改革的深入推进提出了一整套指导方针,其核心内容有三点:一是将国有企业划为两类,即商业类和公益类,通过界定功能,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核;二是对国企领导人员实行分类分层管理,实行选任制、委任制和聘任性等不同的选人用人方式;三是建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高至30%。2015年8月,党中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,这是一份里程碑式的文件。该文件为进一步推进国有企业改革提供了一套指导方针。其核心内容包括三点:一是将国有企业分为商业类和公益类两大类,通过界定职能实现分类改革、分类发展、分类监管、分类责任认定和分类评估;二是对国有企业领导进行分类分级管理,实行选拔任用、聘任制、聘任制等不同的选拔任用方式。三是建立覆盖所有国有企业、分级管理的国有资本管理预算管理体系,到2020年将国有资本收益上缴公共财政的比例提高到30%。

就我个人而言,我认为国有资本收益强制返还30%对那些长期占用国家优质资源、不愿将收益返还给国家的国有企业影响最大。

然而,这一政策动议早在2013年中共十八届三中全会起草《改革60条》时就得到确认。

2013年11月22日下午,中国社会科学院张倬元先生作为文件起草小组成员,向中国社会科学院局级干部做了文件起草背景报告。 他说,文件起草小组中的国有资产监督管理委员会代表对起草小组成员提出的到2020年将国有企业30%的资本收益上缴公共财政的议案似乎有很大的不同意见,他们认为30%太高了。

我认真研究了[(5)、(6)、(7)、(8)《改革六十条》中与国有企业改革有关的三个历史文件、2015年发布的《深化国有企业改革指导意见》和1999年9月22日中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。研究发现,早在1999年的文件中,2013年和2015年两个文件中的基本理论思想,包括改革意见,就已得到明确概述。此外,1999年文件中提出的“坚持前进后退,做某事不做某事”的高层次语言,自党的十八大以来,在这两个文件中再也没有提到过。

相反,我们看到的是,领导人的讲话和主流媒体的声音是“正确地扩大和加强国有企业”。

在这样的政治背景下,国有企业改革的大致情况是:国有企业从169家减少到97家,地方国有企业以做大做强为基本理念,效仿国有企业进行所谓的战略重组。此外,从中央政府到地方政府,他们都高呼要推进混合所有制改革,但进展不是很快。

特别是在过去的两年里,党中央、国务院一直在强调国有企业中的僵尸企业问题,而全国范围内对此反应甚少。

简而言之,国有企业改革的总体进展似乎并不令人满意。

据统计,有中国背景的上市公司和非国有资本公司的资本回报率不到前者的一半。这表明,经过40年的改革开放,尽管国内外的竞争经济环境发生了根本性的变化,国有企业国有经济的高成本性质基本保持不变。真正的问题是:我们能否把提高资本回报率作为国有企业改革的最终目标?在国有企业现代企业制度建设中,能否真正规范公司治理?难道我们不能强调国有资产在混合所有制改革中的控制地位吗?国有企业管理者能否尽可能走市场化的道路?中共十五届四中全会提出了进、退、做、不做的思想。它能成为当前国有企业改革的指导思想吗?等等。

在推进国有企业改革的过程中,我们应该经常想到邓小平在92年南方之行中提出的“三个效益”。我们不会忘记,我们将能够在各种改革中实现方向明、正确的道路、快速的进展和良好的结果。

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